“ Praticare la democrazia scolastica” – Firenze Liceo “Michelangiolo”- 8 e 13 maggio 2013 – Tavolo regionale della Toscana per la difesa della Scuola Statale

Democrazia scolastica e funzioni degli organi collegiali (Appunti a cura di Corrado Mauceri)

1 -La scuola della Costituzione

La scuola della Costituzione è statale, ma non governativa; è una scuola di tutti e per tutti, la scuola della Repubblica.

Le condizioni necessarie per essere la scuola di tutti e per tutti e non una scuola governativa sono:

1) libertà di insegnamento nel senso più ampio del pluralismo culturale.

2) Organizzazione democratica e partecipata del governo della scuola a tutti i livelli

2. I decreti delegati del 1974

1. Con i decreti delegati del 1974 si era avviato un processo di democratizzazione della scuola statale che fino ad allora stata era organizzata in modo piramidale e fortemente gerarchizzato: al vertice il Ministro, a livello provinciale i Provveditorati agli Studi e nelle scuole i presidi ed i direttori didattici; docenti e personale ATA, subordinati al personale direttivo, non avevano alcun potere decisionale, ad eccezione di un limitato ruolo assegnato ai collegi docenti ed ai consigli di classe. La scuola era regolamentata sostanzialmente non dalle leggi, ma dalle circolari ministeriali.

2. Con i decreti delegati furono istituiti i cd organi collegiali con una struttura caratterizzata da tre aspetti innovativi:

a) un’organizzazione partecipata nel senso che genitori e studenti (nella scuola superiore) non sono più gli “utenti” della scuola, ma soggetti  che insieme alle altre componenti, ciascuno con un proprio ruolo, partecipano al governo della scuola.

b) gli organi collegiali, nell’ambito delle loro competenze, sono autonomi ed indipendenti dalla struttura gerarchica dell’Amministrazione scolastica. Non sono quindi tenuti all’applicazione delle circolari ministeriali che per gli OO.CC. non hanno alcuna efficacia vincolante.

c) la struttura gerarchizzata secondo cui i docenti dipendevano gerarchicamente dal Direttore Didattico o dal Preside, questi dal Provveditore agli Studi e questi dal Ministro, nell’ambito di ciascuna scuola è modificata; l’apparato burocratico e gerarchizzato rimane soltanto per i rapporti tra Provveditore e Ministro.

Docenti e personale  direttivo non solo sono tra di loro in posizione pari-ordinata senza  alcuna forma di subordinazione gerarchica ( si distinguono  per le diverse funzioni ), ma non sono nemmeno subordinati all’apparato burocratico-ministeriale; il personale della scuola, in quanto titolare del diritto alla libertà di insegnamento e responsabile nel governo della scuola, è ,come i magistrati, dipendente dello Stato, vincolato all’osservanza delle leggi, ma non subordinato all’apparato ministeriale.

3. I decreti delegati  lasciano però immutata la struttura ministeriale, si introduce pertanto  nel governo del sistema scolastico un parallelismo, che senza dubbio era  poco funzionale! Il governo burocratico e gerarchizzato che sopravvive, soprattutto a livello territoriale e nazionale ( Provveditorati e Ministero) e nelle scuole il governo degli organi collegiali , non legati da vincoli di subordinazione  e soggetti soltanto alle leggi e non vincolati dalle circolari.

Ben presto tale parallelismo è andato ovviamente in crisi; difatti la struttura tradizionale e burocratica ha via via esautorato, di fatto,  il ruolo degli OO.CC. Le competenze degli OO.CC. non sono state mai formalmente abrogate, si è però avviato un processo di svuotamento della partecipazione e di contemporaneo rafforzamento della gestione gerarchizzata; gli aspetti più rilevanti di questo duplice processo sono:

1)    diffusione sempre più penetrante della cultura aziendalistica con l’introduzione della privatizzazione del rapporto dei dipendenti pubblici ( e quindi anche del personale della scuola) e con l’introduzione, sia pure con molte ambiguità ,della figura manageriale del dirigente scolastico.

2)    soppressione di fatto degli Organi collegiali territoriali, già sin dall’inizio previsti con ruoli incerti. I Consigli di distretto, privi di fondi e di strumenti, dopo un breve periodo di tentativi velleitari  scomparvero del tutto. I consigli provinciali, privi di un reale collegamento con le scuole, si sono burocratizzati fino a scomparire anche essi. Il CNPI è stato sempre completamente avulso dal sistema scuola e del tutto ignorato dal Ministro e dal mondo stesso della scuola; ora sembra che sia scomparso perché l’ultima proroga non è stata rinnovata .!!!

3. La crisi della democrazia scolastica.

L’iniziale e  gracile democrazia scolastica, via via  esautorata dal governo gerarchizzato e ministeriale  del sistema scolastico, ha quindi subito un forte ridimensionamento soprattutto  per effetto di due innovazioni, considerate paradossalmente come momenti di rafforzamento della democrazia scolastica:

1) la cd autonomia scolastica ( DPR 275/99)  con  l’introduzione della dirigenza scolastica

2) l’istituzione della RSU nella scuola con un ruolo concorrenziale agli OO.CC.

Queste due innovazioni riflettono in realtà una malcelata concezione aziendalistica della scuola che nel frattempo era culturalmente penetrata in ampi settori della sinistra; in questo modello il Dirigente Scolastico perde la sua natura essenzialmente didattica e diventa ( anche formalmente) un organo dell’Amministrazione scolastica; il personale della scuola è rappresentato soprattutto dalla RSU.; genitori e studenti sono gli “utenti” ( dall’ex  Ministro per la funzione pubblica Cassese, ora Giudice Costituzionale, era stata proposta addirittura  l’adozione da parte della scuola della Carta dei servizi, ora sostituita dal più dignitoso POF)

Questo modello aziendalistico della scuola contrasta in modo palese con l’idea di un governo democratico e partecipato. della scuola e del sistema scolastico nel suo complesso, ma ancora convive, in modo contraddittorio, con l’organizzazione democratica dei Decreti Delegati.

La concezione aziendalistica della scuola, mascherata da un malinteso concetto di  autonomia scolastica, è però molto presente nelle forze politiche presenti in Parlamento ( PD e PDL ); queste forze politiche nell’ultima legislatura avevano approvato alla Camera dei Deputati la c.d. proposta di legge Aprea  che, se approvata definitivamente, avrebbe portato a termine il processo di aziendalizzazione e di frammentazione del sistema scolastico e nello stesso tempo avrebbe accentuato il potere ministeriale con un forte ridimensionamento delle forme di partecipazione democratica.

Le proteste del mondo della scuola hanno bloccato l’iter parlamentare di questa proposta che però può essere sempre ripresa  dalle medesime forze politiche che peraltro attualmente sono entrambe al governo del Paese.

4. Coesistenza di due modelli di scuola: il sistema aziendalistico (sul modello del Servizio Sanitario Nazionale) ed il sistema democratico.

Il sistema di governo democratico della scuola introdotto con i Decreti Delegati, anche se contrastato ed in parte modificato dalle innovazioni introdotte negli anni 90, non è stato mai formalmente abrogato; la stessa normativa  che ha introdotto la figura del dirigente scolastico stabilisce tra l’altro: “Nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici, spettano al dirigente scolastico autonomi poteri di direzione, di coordinamento e di valorizzazione delle risorse umane”.

E’ evidente che queste ambiguità in un quadro normativo peraltro contraddittorio accrescono la criticità dei rapporti tra gli organi della scuola e  le diverse componenti della scuola , ma è pure evidente che se le parole hanno un senso è fuor di dubbio che le attribuzioni del dirigente scolastico non possono comprimere  le competenze degli OO.CC. che, invece, i dirigenti scolastici devono rispettare.

 Le attribuzioni del dirigente scolastico in base alla normativa, ancora vigente, sono ancora residuali rispetto alle competenze degli OO.CC.

5. L’autonomia delle istituzioni scolastiche in un sistema nazionale governato dal Ministro.

Se l’introduzione della dirigenza scolastica introduce un elemento di forte ambiguità nel governo delle istituzioni scolastiche, il progressivo esautoramento degli OO.CC. territoriali ed il rafforzamento del ruolo del  Ministro con il DPR n. 275/99 condizionano fortemente il ruolo degli OO.CC. della scuola e l’efficacia delle loro azioni.

Il CNPI, pur avendo compiti essenzialmente consultivi, non ha mai tentato di proporsi come punto di  riferimento del sistema degli OO.CC. della scuola e quindi è sopravvissuto chiuso nella sua autoreferenzialità e sostanzialmente nella sua inutilità, talchè la sua mancata proroga è passata del tutto inosservata; gli altri OO.CC. territoriali  sono stati soppressi; il Consiglio scolastico regionale, previsto con il DPR n. 133/99, non è stato mai istituito.

In questa desertificazione democratica del sistema scolastico gli OO.CC. delle istituzioni scolastiche rappresentano l’ultimo presidio di partecipazione democratica in una cultura aziendalistica  e manageriale incompatibile con la formazione democratica cui è deputata la scuola.

6. Il ruolo delle Regioni ed il rapporto con gli OO.CC.

Paradossalmente il ruolo delle Regioni nella scuola, invece di rafforzare le funzioni e l’efficacia degli OO.CC., ha rappresentato un ulteriore forma di condizionamento dell’autonomia scolastica e degli OO.CC.

Le opportunità che le Regioni offrono per il potenziamento delle attività delle istituzioni scolastiche in gran parte sono opportunità che le istituzioni scolastiche “accettano” senza alcuna forma di partecipazione al processo decisionale.

Sotto questo profilo è significativo il rifiuto costante della R.T. di istituire una consulta regionale della scuola al fine di dare al mondo della scuola ed agli OO.CC una sede di riflessione e di valutazione della politica scolastica nazionale e regionale.

7. Le funzioni degli organi collegiali nella normativa vigente

In primo luogo si deve ribadire  la piena autonomia degli OO.CC della scuola dalla struttura ministeriale dell’Amministrazione scolastica; gli OO.CC della scuola fanno parte dell’Amministrazione scolastica, ma non dipendono dal Ministero.

Nelle materie a loro attribuite dalle leggi sono indipendenti dal Ministero, nel senso che il Ministero e gli Uffici periferici (Uffici scolastici Regionali) non possono impartire direttive agli OO.CC sulle materie di loro competenza.

Le circolari ministeriali nelle materie di competenza degli OO.CC.  non hanno quindi alcuna efficacia vincolante per gli OO.CC.

8- IL CONSIGLIO DI ISTITUTO.

8.1 Attribuzioni  del Consiglio di istituto ( art. 10 TU n. 297/94 , art 3 DPRn. 275/99 e D.I. n.44/01)

Il consiglio di circolo o di istituto elabora e adotta gli indirizzi generali e determina le forme di autofinanziamento, nonché delle scelte generali di gestione e di amministrazione; spetta al Consiglio di Istituto l’adozione del POF, elaborato dal Collegio dei docenti e l’adozione del programma annuale, di cui all’art.2 D.I.n.44/01, predisposto dal Dirigente scolastico e proposto dalla Giunta esecutiva, approva inoltre , entro il 30 Aprile, il conto consuntivo ( Art 28 D.I. n. 44/01)

Il consiglio di circolo o di istituto, fatte salve le competenze del collegio dei docenti e dei consigli di intersezione, di interclasse, e di classe, ha potere deliberante, su proposta della giunta, per quanto concerne l’organizzazione e la programmazione della vita e dell’attività della scuola, nei limiti delle disponibilità di bilancio, nelle seguenti materie:

a) adozione del regolamento interno del circolo o dell’istituto che deve fra l’altro, stabilire le modalità per il funzionamento della biblioteca e per l’uso delle attrezzature culturali, didattiche e sportive, per la vigilanza degli alunni durante l’ingresso e la permanenza nella scuola nonché durante l’uscita dalla medesima, per la partecipazione del pubblico alle sedute del consiglio ai sensi dell’articolo 42;

b) acquisto, rinnovo e conservazione delle attrezzature tecnico-scientifiche e dei sussidi didattici, compresi quelli audio-televisivi e le dotazioni librarie, e acquisto dei materiali di consumo occorrenti per le esercitazioni;

c) adattamento del calendario scolastico alle specifiche esigenze ambientali;

d) criteri generali per la programmazione educativa;

e) criteri per la programmazione e l’attuazione delle attività parascolastiche, interscolastiche, extra scolastiche con particolare riguardo ai corsi di recupero e di sostegno, alle libere attività complementari, alle visite guidate e ai viaggi di istruzione;

f) promozione di contatti con altre scuole o istituti al fine di realizzare scambi di informazioni e di esperienze e di intraprendere eventuali iniziative di collaborazione;

g) partecipazione del circolo o dell’istituto ad attività culturali, sportive e ricreative di particolare interesse educativo;

h) forme e modalità per lo svolgimento di iniziative assistenziali che possono essere assunte dal circolo o dall’istituto.

4)    Il consiglio di circolo o di istituto indica, altresì i criteri generali relativi alla formazione delle classi, all’assegnazione ad esse dei singoli docenti, all’adattamento dell’orario delle lezioni e delle altre attività scolastiche alle condizioni ambientali e al coordinamento organizzativo dei consigli di intersezione, di interclasse o di classe; esprime parere sull’andamento generale, didattico ed amministrativo, del circolo dell’istituto, e stabilisce i criteri per l’espletamento dei servizi amministrativi.

5)    Esercita le funzioni in materia di sperimentazione ed aggiornamento previste dagli articoli 276  del T.U. sull’istruzione

6)    Esercita le competenze in materia di uso delle attrezzature e degli edifici scolastici ai sensi dell’articolo 94.

7)    Delibera, sentito per gli aspetti didattici il collegio dei docenti, le iniziative dirette alla educazione della salute e alla prevenzione delle tossicodipendenze previste dall’art. 106 del Testo Unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990 n.309.

8)    Si pronuncia su ogni altro argomento attribuito dal testo Unico, dalle leggi e dai regolamenti, alla sua competenza.( v. in particolare il D.I. n. 44/01 )

9)    Sulle materie devolute alla sua competenza, esso invia annualmente una relazione al provveditore  agli studi e al consiglio scolastico provinciale (che non esistono più )

Pubblicità delle sedute del Consiglio di Istituto ( Art. 42 TU n. 297/94) e degli atti ( art. 43 TU n. 297/94)

Alle sedute del CdI possono assistere gli elettori delle componenti rappresentate nel CdI ed i membri dei consigli circoscrizionali  di cui alla L. n.142/90; ovviamente deve essere reso pubblica entro un congruo termine la convocazione del CdI

Gli atti del  CdI sono pubblicati in apposito albo della scuola.

9) Il Collegio dei docenti

Il collegio dei docenti:

a) ha potere deliberante in materia di funzionamento didattico del circolo o dell’istituto. In particolare cura la programmazione dell’azione educativa anche al fine di adeguare, nell’ambito degli ordinamenti della scuola stabiliti dallo Stato, i programmi di insegnamento alle specifiche esigenze ambientali e di favorire il coordinamento interdisciplinare. Esso esercita tale potere nel rispetto della libertà di insegnamento garantita a ciascun docente;

b) formula proposte al direttore didattico o al preside per la formazione, la composizione delle classi e l’assegnazione ad esse dei docenti, per la formulazione dell’orario delle lezioni e per lo svolgimento delle altre attività scolastiche, tenuto conto dei criteri generali indicati dal consiglio di circolo o d’istituto;

c) delibera, ai fini della valutazione degli alunni e unitamente per tutte le classi, la suddivisione dell’anno scolastico in due o tre periodi;

d) valuta periodicamente l’andamento complessivo dell’azione didattica per verificarne l’efficacia in rapporto agli orientamenti e agli obiettivi programmati, proponendo, ove necessario, opportune misure per il miglioramento dell’attività scolastica;

e) provvede all’adozione dei libri di testo, sentiti i consigli di interclasse o di classe e, nei limiti delle disponibilità finanziarie indicate dal consiglio di circolo o di istituto, alla scelta dei sussidi didattici;

f) adotta o promuove nell’ambito delle proprie competenze iniziative di sperimentazione in conformità degli articoli 276 e seguenti del TU sulla scuola

g) promuove iniziative di aggiornamento dei docenti del circolo o dell’istituto;

h) elegge, in numero di uno nelle scuole fino a 200 alunni, di due nelle scuole fino a 500 alunni, di tre nelle scuole fino a 900 alunni, e di quattro nelle scuole con più di 900 alunni, i docenti incaricati di collaborare col direttore didattico o col preside; uno degli eletti sostituisce il direttore didattico o preside in caso di assenza o impedimento.

Nelle scuole di cui all’articolo 6, le cui sezioni o classi siano tutte finalizzate all’istruzione ed educazione di minori portatori di handicap anche nei casi in cui il numero degli alunni del circolo o istituto sia inferiore a duecento il collegio dei docenti  elegge due docenti incaricati di collaborare col direttore didattico o preside;

i) elegge i suoi rappresentanti nel consiglio di circolo o di istituto;

l) elegge, nel suo seno, i docenti che fanno parte del comitato per la valutazione del servizio del personale docente;

m) programma ed attua le iniziative per il sostegno degli alunni portatori di handicap;

n) nelle scuole dell’obbligo che accolgono alunni figli di lavoratori stranieri residenti in Italia e di lavoratori italiani emigrati adotta le iniziative previste dagli articoli 115 e 116 del T:U:  sulla scuola

o) esamina, allo scopo di individuare i mezzi per ogni possibile recupero, i casi di scarso profitto o di irregolare comportamento degli alunni, su iniziativa dei docenti della rispettiva classe e sentiti gli specialisti che operano in modo continuativo nella scuola con compiti medico, socio-psico-pedagogici e di orientamento;

p) esprime al direttore didattico o al preside parere in ordine alla sospensione cautelare del personale docente quanto ricorrano ragioni di particolare urgenza ai sensi degli articoli 468 e 506;

q) esprime parere, per gli aspetti didattici, in ordine alle iniziative dirette alla educazione della salute e alla prevenzione delle tossicodipendenze previste dall’ articolo 106 del T.U. approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990 n. 309;

r) si pronuncia su ogni altro argomento attribuito dal presente T.U., dalle leggi e dai regolamenti, alla sua competenza.

10  Considerazioni finali

In vista del seminario ci siamo limitati ad una esposizione sommaria e schematica e soprattutto incompleta del ruolo degli OO.CC della scuola; peraltro un ruolo importante dovrebbero svolgere nella scuola anche gli organismi dei genitori e degli studenti.

Si tratta quindi di appunti per un avvio ad una più organica riflessione, supportata dall’esperienza di chi nella scuola opera; l’esposizione può essere però sufficiente per poter trarre  qualche prima sommaria considerazione:

a) in realtà gli OO.CC. avrebbero tante attribuzioni nel governo della scuola, ma non hanno gli strumenti conoscitivi ed i necessari supporti tecnici e quindi nella pratica  sono “ governati” dal DS

b) un governo della scuola presuppone, oltre ad adeguati strumenti operativi, un collegamento con le strutture del territorio e con le altre realtà scolastiche

c) la linea di tendenza degli ultimi governi e delle stesse istituzioni locali e regionali tende sempre di più a privilegiare il ruolo manageriale dei dirigenti scolastici  ed ad emarginare quello degli OO.CC.

Sarà possibile invertire queste tendenze?

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